NARODOWY PROGRAM MIESZKANIOWY - Rząd skierował projekt do konsultacji

 Cz. I

We wstępie nawiązano do przyjętego w dniu 16 lutego 2016 r. przez Radę Ministrów dokumentu weryfikującego dotychczasowy
paradygmat realizowanych polityk rozwoju kraju pn. „Plan na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju".

Wśród filarów modelu rozwoju wymieniono radykalną poprawę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.

Natomiast Narodowy Program Mieszkaniowy ma być istotnym narzędziem do realizacji „Planu
na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju".

Wskazana powyżej zależność pomiędzy dokumentami uwzględnia fakt, że zaspokojenie potrzeb
mieszkaniowych dotyczy jednej z podstawowych potrzeb społecznych: zaspokojenie której
w istotnym stopniu determinuje jakość życia i rozwoju każdego człowieka.
Następnie podkreślono, że wprawdzie w mieszkalnictwie ostatnia dekada osiagnęła
wysokie efektów budownictwa mieszkaniowego, to nie wiazało sie to z adekwatną poprawą dostępności mieszkań dla osób o niskich i przeciętnych
dochodach.
Nowe budownictwo wielorodzinne zdominowało budownictwo mieszkań przeznaczonych do
sprzedaży.
Stan tej nierównowagi utrwalał regres budownictwa społecznego czynszowego i spółdzielczego lokatorskiego, zwłaszcza począwszy od 2009 r. - po likwidacji Krajowego
Funduszu Mieszkaniowego.
Wpływ na to ma, poza niewielkim rynkiem dostępnych mieszkań

Wydatki budżetowe na mieszkalnictwo były względnie niskie, koncentrując się na wsparciu bardziej zamożnej części społeczeństwa.
Przypomniano, że problemy demograficzne
w dużej części są związane z brakiem bezpieczeństwa mieszkaniowego: brakiem
zróżnicowanej oferty dostępnych cenowo mieszkań, pozwalającej zaspokoić potrzeby
mieszkaniowe bez konieczności zaciągania wieloletnich zobowiązań kredytowych w okresie
wchodzenia na rynek pracy oraz podejmowania decyzji o założeniu i rozwoju rodziny.

Ponadto, sytuacja demograficzna nie znajduje odzwierciedlenia w polityce mieszkaniowej
również w kontekście specyfiki potrzeb osób starszych, których udział w grupach wiekowych
będzie znacząco się zwiększał.

Działania i instrumenty wsparcia wprowadzane w związku z polityką mieszkaniową nie
wiązały się z decyzją rządów o wdrożeniu i realizacji jasno określonego programu wsparcia
budownictwa mieszkaniowego, z przyjętym w perspektywie wielu lat budżetem
finansowania.Brak było stabilnych ram finansowania polityki mieszkaniowej a zmiany systemowe wprowadzano wbrew przyjętym wcześniej priorytetom
(np.likwidacja Krajowego Funduszu Mieszkaniowego).

 

II. DIAGNOZA MIESZKANIOWA

W tej części omawianego projektu przytoczono - dla zobrazowania deficytu mieszkań - dane
publikowane przez Główny Urząd Statystyczny (GUS) przy okazji Narodowych Spisów Powszechnych
(NSP).
Wskazują one, że niedobór statystyczny mieszkań został przezwyciężony ok. 2011 r. i według stanu na koniec 2015 r. w Polsce było ok. 547 tys. więcej mieszkań niż gospodarstw
domowych (ok. 4% nadwyżki zasobów).
Jednak statystyczny deficyt
mieszkaniowy nadal ma miejsce z uwagi na to, że w mieszkaniach zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe. Na koniec 2015 r. statystyczny deficyt mieszkaniowy wynosił ok. 468 tys.

Podkreśla się zarazem, że nie uzwględnia to
skali migracji z Polski, która
miała miejsce po 2004 roku. Według analiz GUS na koniec 2014 r. za granicą czasowo
przebywało ok. 2 320 tys. osób, z czego ok. 80% przebywa za granicą co najmniej 12 miesięcy.
Skala emigracji od ok. 2007 r utrzymuje się na poziomie 2 000 - 2 300 tys.3 Przyjmując
założenie, że przeciętna wielkość gospodarstwa domowego emigranta jest taka sama jak
gospodarstwa domowego w Polsce (ok. 2,8) oraz, że emigranci tworzą gospodarstwa
domowe z osobami również emigrującymi z Polski, potencjalnie za granicą może przebywać
ok. 830 tys. gospodarstw domowych.
Ewentualny powrót tych rodzin do Polski
spowodowałby wzrost deficytu mieszkaniowego i wymagałby odpowiedniego zwiększenia
podaży zasobów mieszkaniowych. Podobnie migracja do Polski powoduje wzrost
zapotrzebowania na mieszkania. Według danych Urzędu do Spraw Cudzoziemców na koniec
2013 r. zezwolenie na pobyt stały miało w Polsce ok. 121,3 tys. cudzoziemców (głównie
z Ukrainy, a następnie z Rosji i Wietnamu).

W projekcie zaznaczono też, że część
gospodarstw domowych dysponuje samodzielnym lokalem mieszkalnym, które można określić jako
substandardowe. Pomimo, że w okresie transformacji ustrojowej stan zasobów mieszkaniowych uległ
znacznej poprawie, według danych NSP 2011 nadal ok. 1,3 mln mieszkań (10,6% ogółu), w których
zamieszkiwało ok. 5,4 mln osób (14,1% społeczeństwa) były określane jako mieszkania
substandardowe.

Na 27 badanych krajów UE (z wyjątkiem Malty), Polska zajmuje 19 miejsce
pod względem przeciętnej wielkości mieszkania, 24 miejsce pod względem powierzchni użytkowej
mieszkania na osobę oraz 23-26 miejsce pod względem przeciętnej liczby izb na osobę. Ponadto,
współczynnik przeludnienia według Eurostat plasuje nasz kraj na 18 miejscu na 20 badanych krajów.

Zaznaczon następnie, że 72% zasobów mieszkaniowych w Polsce powstało przed 1989 r. W związku z tym budynki te mają niskie parametry energetyczne, co przedkłada się nie tylko na wysokie zużycie
energii cieplnej i niskie parametry efektywności energetycznej, lecz również na wysokie koszty
wynikające z opłat za ogrzewanie mieszkań i budynków, które są ponoszone przez mieszkańców.

Według GUS, w 2014 r. przeciętne miesięczne wydatki gospodarstw domowych na użytkowanie
mieszkania i nośniki energii wyniosły ok. 217 zł na osobę (21% wszystkich wydatków gospodarstwa
domowego), z czego na nośniki energii (energia elektryczna, gaz, energia cieplna i opał) wydawano
ok. 124 zł miesięcznie na osobę (12% wszystkich wydatków gospodarstwa domowego).


Istotna część projektu stanowi analiza dostępności mieszkań.
Uwzględniono takie elementy jak:

. struktura zasobów mieszkaniowych pod względem możliwości zaspokojenia potrzeb osób
różnej wysokości dochodów;

. oferta podmiotów budujących mieszkania, z uwzględnieniem mieszkań oferowanych
osobom, które nie są w stanie nabyć lub wynająć mieszkania na rynku; kwestia ta powiązana
jest z kosztami budownictwa mieszkaniowego bezpośrednio skorelowanymi z cenami zakupu
lub czynszami najmu;
. dochody społeczeństwa, w tym osób młodych, oraz możliwość uzyskania długoletniego
kredytu mieszkaniowego na zakup mieszkania;
. wpływ czynników demograficznych na dostępność mieszkań.

Wynika z tej analizy, że struktura zasobów mieszkaniowych w Polsce jest zdominowana przez mieszkania własnościowe i własnościowe mieszkania spółdzielcze.
Mieszkania na wynajem stanowiły w 2011 r. ok. 18,6% mieszkań. W tym 5,4%
stanowił najem komercyjny, a 13,2% najem społeczny, w ramach którego dominowały mieszkania
będące własnością samorządów gminnych (9,1% zasobów).

Specyficznym rodzajem zasobu są mieszkania objęte spółdzielczym lokatorskim prawem do lokalu.
Prawo to daje właścicielowi możliwość zamieszkiwania w danym mieszkaniu i jego docelowego
wykupu po pokryciu pełnych kosztów budowy mieszkania. Jednocześnie jednak - w odróżnieniu od
prawa własności i spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu - nie podlega swobodnemu
obrotowi rynkowemu i dziedziczeniu. Większość mieszkań tego typu wybudowano przed 1990 r. Po
1995 r. spółdzielnie mieszkaniowe mogły ubiegać się o preferencyjne kredyty mieszkaniowe ze
środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego (KFM). Wybudowano wtedy ok. 17 tys. mieszkań
spółdzielczych lokatorskich. Część z nich10 została już jednak przekształcona na mieszkania
własnościowe po likwidacji KFM w 2009 r.

Podkreślono nastepnie, że na dostępność mieszkań dla osób niezamożnych może wpłynąć zasób mieszkań społecznych,
rozumianych jako mieszkania, których alokacja nie odbywa się na zasadach rynkowych. Z ustaleń NSP
2011 wynika, że zasób ten stanowi ok. 12,6% wszystkich mieszkań i 13,2% mieszkań o ustalonej
własności, z czego ok. 69% należy do samorządów gminnych (tzw. mieszkania komunalne).
Mieszkania należące do gmin powinny służyć zwiększeniu dostępności mieszkań dla osób
najuboższych. Z bieżącej statystyki GUS wynika, że ok. 9% tych mieszkań stanowią lokale socjalne,
przeznaczone dla osób najuboższych, osób znajdujących się w szczególnie ciężkiej sytuacji życiowej
i osób eksmitowanych z innych zasobów. Głównym kryterium dostępu do mieszkań gminnych są
dochody potencjalnych najemców. Jak wynika z badań Instytutu Rozwoju Miast12, pułapy dochodowe
stosowane w monitorowanych miastach przy naborze najemców mieszkań komunalnych wahają się
w granicach ok. 1-2,9 tys. zł w przypadku gospodarstw jednoosobowych i ok. 0,6-2,1 tys. zł na osobę
w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przy najmie lokali socjalnych przedziały te
kształtowały się w granicach 0,4-1,5 tys. zł dla gospodarstw domowych jednoosobowych i 0,25-0,66
tys. zł na osobę dla gospodarstw domowych wieloosobowych. Pomimo tak niskich pułapów, według
danych GUS na koniec 2014 r. na najem mieszkania od gminy oczekiwało 165,2 tys. gospodarstw
domowych, z czego 74,9 tys. oczekiwało na najem mieszkania komunalnego, a 90,3 tys. na najem
lokalu socjalnego, z czego 59,2 tys. w wyników wyroków eksmisyjnych.

Zgodnie z cytowanymi wcześniej analizami Instytutu Rozwoju Miast, w przypadku gospodarstw
domowych oczekujących na najem mieszkania komunalnego liczba gospodarstw domowych, które
w danym roku zawarły umowę najmu w stosunku do liczby oczekujących na listach wynosiła

w 2014 r. 3,4%. W przypadku lokali socjalnych bez wyroków eksmisyjnych wskaźnik ten wynosił 2,2%,
zaś lokali socjalnych przyznanych w wyniku wyroków eksmisyjnych - 10,4%. Przy założeniu, że obecny
wskaźnik rotacji w zasobach komunalnych i liczba osób oczekujących na najem utrzyma się na
poziomie zanotowanym w 2014 r., przeciętne oczekiwanie na najem lokalu komunalnego wynosi
ok. 29 lat, na najem lokalu socjalnego bez wyroku eksmisyjnego - 45 lat, zaś na najem lokalu
socjalnego po wyroku eksmisyjnym ok. 10 lat

Mieszkania wybudowane przez towarzystwa budownictwa społecznego powstawały po 1995 r., zaś
budownictwo tego typu zostało znacznie ograniczone po 2009 r. w wyniku likwidacji Krajowego
Funduszu Mieszkaniowego, który udzielał towarzystwom preferencyjnych kredytów. Towarzystwa
budownictwa społecznego są polskim odpowiednikiem podmiotów, które odegrały dominującą rolę
w przełamaniu problemów mieszkaniowych w Europie zachodniej po II wojnie światowej. Są to
podmioty działające w formule not-for-profit lub limited-profit, budujące mieszkania na wynajem dla
określonych osób, z czynszem dostępnym dla rodzin o przeciętnych dochodach.
Zapotrzebowanie na mieszkania towarzystw budownictwa społecznego jest szacowane na ok. 50-100 tys.13

Mieszkania należące do zakładów pracy i Skarbu Państwa stanowią niesprywatyzowaną pozostałość
po zasobie państwowych instytucji i zakładów pracy sprzed 1989 r. Część tego zasobu została
w okresie transformacji ustrojowej sprzedana lokatorom bądź przekazana gminom lub spółdzielniom
mieszkaniowym. Nie stanowią one potencjału jeżeli chodzi o możliwość wykorzystania ich dla
poprawy dostępności mieszkaniowej, natomiast mogą stanowić element polityki motywacyjnej danej
instytucji lub zakładu pracy skierowanej do swoich pracowników.

Przypomniano, że funkcjonowanie rynku najmu stwarza alternatywę dla długoletniego obciążenia kredytem hipotecznym w związku z zakupem własnego mieszkania. Najbardziej rozwinięty rynek najmu
występuje w Niemczech, gdzie stanowi ok. 55% zasobów mieszkaniowych. Ponad 40% stanowią
mieszkania na wynajem w takich krajach jak: Francja, Holandia i Austria. W Zjednoczonym Królestwie,
Danii, Szwecji, Finlandii i Luksemburgu udział mieszkań na wynajem przekracza 30%. Niewielki zasób
mieszkań na wynajem posiadają natomiast kraje, które podobnie jak Polska przechodziły w latach 90-
tych XX wieku proces transformacji ustrojowej i gospodarczej. W takich krajach jak Estonia, Słowenia,
Chorwacja, Bułgaria i Słowacja udział mieszkań na wynajem nie przekracza 10% zasobów
mieszkaniowych.

Na dostępność mieszkań wpływa nie tylko obecny stan zasobów mieszkaniowych, ale również jego
zmiany wynikające z nowego budownictwa mieszkaniowego oraz przekształceń dotychczasowego
zasobu. Biorąc pod uwagę okres 2011-2015 (od ostatniego Narodowego Spisu Powszechnego) można
zauważyć, że efekty budownictwa mieszkaniowego w Polsce utrzymują się na dość ustabilizowanym
poziomie 130-152 tys. mieszkań rocznie.

W latach 2011-2015 wybudowano ok. 720 tys. mieszkań, czyli przeciętnie ok. 144 tys. rocznie. O ile
liczba nowo budowanych mieszkań utrzymuje się na poziomie powyżej średniej dla innych krajów
Unii Europejskiej i poziom ten w ciągu kilku lat powinien zapewnić likwidację najbardziej istotnych
deficytów ilościowych, niekorzystna z punktu widzenia dostępności mieszkań jest struktura nowego
budownictwa mieszkaniowego. Bowiem ok. 97,1% stanowią mieszkania, które nie służą poprawie
dostępności mieszkań dla osób o przeciętnych i niskich dochodach. Dominuje tu budownictwo
indywidualne, które najczęściej polega na budowie domów jednorodzinnych systemem
gospodarczym (ok. 54,4% nowego zasobu). Budownictwo deweloperskie i posiadające podobne
cechy nowe budownictwo spółdzielcze stanowi ok. 42,7% efektów budownictwa mieszkaniowego
w latach 2011-2015. Są to najczęściej mieszkania oferowane na rynku, dostępne dla gospodarstw
domowych o wysokich oszczędnościach lub o odpowiednio wysokich dochodach (zdolności
kredytowej) umożliwiających zaciągnięcie kredytu na zakup mieszkania.
Większy potencjał
niewątpliwie tkwi w spółdzielczości mieszkaniowej, która ze względu na swój potencjał mogłaby
dostarczać większą liczbę nowych mieszkań i adresować je do osób o niższych dochodach niż sektor
deweloperski. Nie licząc śladowej liczby nowych mieszkań zakładowych, budownictwo, które służy
potrzebom osób o przeciętnych i niskich dochodach (budownictwo gminne i tbs-owskie) stanowiło
w ostatnich 5 latach tylko 2,5% nowo wybudowanych zasobów. Co więcej, nawet w analizowanym
okresie jego udział w całości nowych mieszkań obniża się (z 3,4% w 2011 r. do 2,0% w 2015 r.).

Jednocześnie trwa, niekorzystny z punktu widzenia dostępności mieszkań dla niezamożnych
gospodarstw domowych, proces prywatyzacji zasobów gminnych, które potencjalnie mogłyby się
przyczynić do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych takich osób i rodzin. Tylko w latach 2012-2013,
według danych GUS, gminy sprywatyzowały ok. 64,2 tys. mieszkań i zwróciły dawnym właścicielom
lub ich spadkobiercom ok. 1,8 tys. mieszkań. Nowe budownictwo gminne niweluje więc roczny
ubytek zasobów tylko w ok. 7%.

Mieszkania gminne są sprzedawane dotychczasowym najemcom z dużymi bonifikatami, sięgającymi
przeciętnie według badań Instytutu Rozwoju Miast ok. 80% wartości sprzedawanej nieruchomości
(w skrajnych przypadkach bonifikaty w badanych miastach sięgały nawet 95% wartości mieszkania).14

Na dostępność nowego zasobu mieszkaniowego wpływają ceny mieszkań własnościowych i stawki
czynszu w mieszkaniach na wynajem. Według danych ogólnopolskiej bazy danych AMRON (Analiza
Monitorowania Rynku Obrotu Nieruchomości), prowadzonej przez Związek Banków Polskich,
przeciętne ceny transakcyjne na rynku pierwotnym były zróżnicowane w zależności od lokalizacji
budynku. Najdroższe były mieszkania w największych miastach.
Jak wynika z danych, w miastach wojewódzkich najczęściej ceny na rynku pierwotnym mieszczą się
w przedziale 4-5 tys. zł/m2, zaś na rynku wtórnym w przedziale 3-4 tys. zł/m2. Wyjątek stanowi
Warszawa, gdzie przeciętne ceny przekraczają 7 tys. zł/m2. Oprócz Warszawy najwyższe ceny za
mieszkania oferowane na rynku są notowane w Krakowie, Wrocławiu, Poznaniu i Gdańsku. Wyższe
ceny, niż na pozostałym obszarze województwa, notuje się również w gminach sąsiadujących
z największymi miastami, szczególnie w najsilniej rozwiniętych aglomeracjach. Specyficzna sytuacja
jest w Gdańsku, gdzie ze względu na sąsiedztwo Sopotu i Gdyni, ceny w gminach sąsiadujących są
przeciętnie na tym samym poziomie co w mieście wojewódzkim. Niższe ceny obserwuje się natomiast
w pozostałych gminach w poszczególnych województwach. Najczęściej na rynku pierwotnym
mieszkania kosztują ok. 3-4 tys. zł/m2, zaś na rynku wtórnym ok. 2-3 tys. zł/m2.

W przypadku mieszkań na wynajem o dostępności decyduje wysokość stawek czynszów. Dane
w zakresie czynszów rynkowych ograniczają się zazwyczaj do analizy wysokości czynszów
w największych miastach. Najbardziej wiarygodne badanie tego typu, według ujednoliconej
metodologii, prowadzi Narodowy Bank Polski, który podaje wysokość przeciętnych stawek czynszu
w przeliczeniu na 1 m2 mieszkania w 17 miastach. Według danych za IV kwartał 2014 r., przeciętna
wysokość stawek czynszowych kształtowała się na poziomie:

. ok. 20-25 zł/m2 w Bydgoszczy, Katowicach, Kielcach, Łodzi, Olsztynie i Zielonej Górze;
. ok. 25-30 zł/m2 w Białymstoku, Gdyni, Lublinie, Opolu, Poznaniu, Rzeszowie i Szczecinie;
. ok. 30-31 zł/m2 w Gdańsku, Krakowie i Wrocławiu;
. ok. 40 zł/m2 w Warszawie.

Z niewielu dostępnych analiz dotyczących rynków najmu w mniejszych miejscowościach18 wynika, że
czynsze rynkowe kształtują się na poziomie ok. 15-20 zł/m2 w miastach pow. 100 tys. mieszkańców
oraz ok. 12-18 zł/m2 w miastach poniżej 100 tys. mieszkańców. Generalnie warto zauważyć, że ze
względu na nierozwiniętych rynek najmu mieszkań w najmniejszych miejscowościach, rejestrowane
transakcje najmu mają charakter incydentalny i wpływ na wysokość stawki czynszu może mieć
np. jakość mieszkań i ich położenie. Kilka transakcji najmu określonego zasobu przeprowadzonych
w określonym czasie może silnie zaważyć na danych przeciętnych. Ponadto, w Polskich warunkach
wysokość czynszu powiązana jest raczej z liczbą pokoi niż z powierzchnią mieszkania.

Według oficjalnych danych GUS, przeciętny czynsz w zasobach towarzystw budownictwa społecznego
w 2014 r. wynosił 9,70 zł/m2, z czego ok. 58%19 było przeznaczone na spłatę kredytu udzielonego ze
środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego lub Banku Gospodarstwa Krajowego. Stawki czynszu
w towarzystwach budownictwa społecznego są skorelowane z wielkością miast i mieszczą się
najczęściej w przedziale 8-11 zł/m2. W przypadku największych miast, stawki czynszu w tbs-ach są
ok. 3-krotnie, zaś w mniejszych miastach ok. 2-krotnie niższe niż przeciętne stawki czynszu
rynkowego. Warto zauważyć, że zasób należący do towarzystw budownictwa społecznego jest
relatywnie nowy, o zadowalającym stanie technicznym i standardzie energetycznym (według badania
Banku Gospodarstwa Krajowego przeprowadzonego w 2014 r., 88% zasobu tbs-owskiego jest
w stanie dobrym lub bardzo dobrym).

W mieszkaniach gminnych, według danych GUS, przeciętna stawka czynszu w 2014 r. wynosiła
4,69 zł/m2 w przypadku mieszkań komunalnych (umowa najmu na czas nieokreślony) i 1,34 zł/m2
w przypadku lokali socjalnych. Również w tym przypadku wysokość stawek czynszowych jest
generalnie skorelowana z wielkością miast, zaś średnie stawki wynoszą ok. 2,5-7,5 zł/m2.

W projekcie podano też jaka jest relacja przeciętnego miesięcznego
wynagrodzenia netto do przeciętnej
ceny transakcyjnej mieszkania

Najlepsza sytuacja pod względem dostępności mieszkań własnościowych jest w takich krajach jak Belgia, Niemcy, Dania, gdzie mniej niż 4 przeciętne roczne
pensje wystarczają do nabycia mieszkania o powierzchni 70 m2.

Polska w zestawieniu osiąga podobny poziom jak inne kraje naszego regionu geograficznego (Czechy, Węgry).

Najlepszą sytuację pod względem dostępności mieszkań mają
małżeństwa bezdzietne oraz małżeństwa z jednym dzieckiem, w których obie osoby pracują.
Dostępność mieszkań, rozumiana w tym przypadku jako powierzchnia mieszkania, którą można nabyć
lub wynająć za przeciętną pensję, gwałtownie spada w przypadku rodzin z 2 i 3 dzieci. Jest to

szczególnie dotkliwe dla rodzin wielodzietnych, ze względu na fakt, że potrzebują większej powierzchni
mieszkalnej do prawidłowego rozwoju rodziny. Warto podkreślić, że osoby zainteresowane nabyciem
mieszkania na własność, obok dochodów umożliwiających uzyskanie zdolności kredytowej, potrzebują
również dużych oszczędności niezbędnych do pokrycia wkładu własnego.

Odnośnie potrzeb i polityki senioralnej w Polsce wskazano na „Założenia Długofalowej Polityki Senioralnej w Polsce na lata 2014-2020", przyjęte uchwałą Rady Ministrów w dniu 24 grudnia 2013 r. (Monitor Polski z 2014 r., poz. 118), które w marginalnym stopniu odnoszą do kwestii mieszkaniowych. Zgodnie z ww.
dokumentem mieszkalnictwo powinno być dostosowane do sytuacji, możliwości (również
finansowych) i potrzeb osób starszych, nie tylko w ramach pojedynczych mieszkań, ale zespołów
mieszkań (osiedli) z odpowiednią infrastrukturą i usługami dla ich mieszkańców. Nakreślając cel w

Nic dziwnego, że w międzynarodowym badaniu warunków życia seniorów28 Polska, na 91 krajów, została
sklasyfikowana na 62 miejscu. Zamieszkiwane przez polskich seniorów lokale mieszkalne są
niedostosowane do ich potrzeb oraz możliwości. Do najczęściej obserwowanych problemów należy
zaliczyć m.in. wysokie koszty utrzymania, bariery dostępności ruchowej oraz ograniczony dostęp do
sieci transportu publicznego. Warunki mieszkaniowe osób starszych w dużej mierze oddziałują na
inne sfery życia.

Projet stwoerdza, że polityka mieszkaniowa w Polsce w ostatnich kilkunastu latach nie odpowiadała wyzwaniom sektorowym i problemom mieszkaniowym. W zakresie instrumentów finansowania bazowała
w okresie ostatnich 10 lat na programach wsparcia wdrożonych lub poszerzonych systemowo
w latach 2006-2007 (wsparcie budownictwa socjalnego, wsparcie remontów i termomodernizacji,
program „Rodzina na swoim"), rozwijanych w kolejnych latach w zakresie wspierającym co do zasady
wyłącznie nabywanie mieszkań na własność (program „Mieszkanie dla młodych"), przy jednoczesnym
zupełnym wycofaniu się państwa z bezpośredniego wsparcia społecznego budownictwa czynszowego
(likwidacja Krajowego Funduszu Mieszkaniowego w 2009 r.).

Pomimo deklaracji kolejnych rządów dotyczących wsparcia osób o dochodach uniemożliwiających
samodzielne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, faktycznie realizowane programy i instrumenty
wsparcia koncentrowały się tym samym na wspieraniu budownictwa własnościowego, adresowanego
do relatywnie najzamożniejszej części społeczeństwa dysponującej odpowiednim majątkiem lub
dochodami. Realna polityka mieszkaniowa państwa była w tym przypadku niespójna z zapisami
dokumentów strategicznych uwzględniających kwestię mieszkaniową.

Dokumentem, który w całości odnosił się do spraw mieszkaniowych był dokument pn. „Główne
problemy, cele i kierunki wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego do 2020 roku", przyjęty
przez Radę Ministrów w dniu 30 listopada 2010 r. Dokument stanowił odpowiedź na rezolucję Sejmu
RP wzywającą do opracowania programu mieszkaniowego. W rzeczywistości przyjęty przez ówczesny rząd dokument nie miał charakteru programu, ze względu np. na brak zadeklarowanych środków na realizację poszczególnych instrumentów polityki mieszkaniowej oraz brak mierników ułatwiających monitorowanie osiągniecia deklarowanych celów. Dokument w swojej warstwie diagnostycznej prawidłowo identyfikował główne problemy polskiego mieszkalnictwa.

Różnica pomiędzy deklaracjami strategiczno-programowymi i realnie prowadzoną polityką
mieszkaniową znajduje swoje odzwierciedlenie w strukturze wydatków budżetu centralnego
przeznaczonych na wspieranie mieszkalnictwa, w szczególności przy uwzględnieniu istniejących
instrumentów podatkowych (preferencyjna stawka VAT w mieszkalnictwie (8%), obejmująca w
całości lokale mieszkalne o powierzchni do 150 m2 i domy jednorodzinne o powierzchni do 300 m2).33

Bezpośrednie wydatki budżetu państwa dedykowane na finansowanie mieszkalnictwa planowane są
w części 18 budżetu państwa, której dysponentem jest minister właściwy ds. budownictwa,
planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. W równoległym zestawieniu
budżetu państwa prowadzonym w układzie zadaniowym kwoty te co do zasady ujmowane są w
funkcji 7 (Gospodarka przestrzenna, budownictwo i mieszkalnictwo), zaś w przypadku wydatków
finansujących program wsparcia budownictwa socjalnego w części 13 (Zabezpieczenie społeczne i
wspieranie rodziny), przyporządkowanej wydatkom ponoszonym w zakresie polityki socjalnej.

W ramach budżetu związanego z bezpośrednim lub pośrednim wsparciem budownictwa
mieszkaniowego ponad 90% jest przeznaczanych na wsparcie budownictwa własnościowego.

Stosunkowo szeroko opisany został program „Rodzina na swoim" (Podstawa prawna:

ustawa z dnia 8 września 2006 r. o finansowym wsparciu rodzin i
innych osób w nabywaniu własnego mieszkania (Dz. U. Nr 183,
poz. 1354 z późn. zm.).

Zasady realizacji:

. dopłaty do oprocentowania kredytów zaciąganych przez
osoby fizyczne m.in. na zakup lokalu mieszkalnego na
własność, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu
mieszkalnego, zakup lub budowę domu jednorodzinnego;
. dopłaty są stosowane w okresie pierwszych 8 lat spłaty
kredytu preferencyjnego i stanowią równowartość 50%
odsetek naliczonych według stopy referencyjnej określonej
w ustawie jako zmienna stopa procentowa, równa
przeciętnej stopie WIBOR 3M, powiększona o 2 punkty
procentowe;
. wnioski o preferencyjny kredyt można było składać w
latach 2007-2012, zaś ostatnie kredyty zostały udzielone w
2013 r.;
. ze względu na formułę wsparcia (8-letnie dopłaty do
odsetek) budżet państwa będzie ponosił wydatki na ten cel
przynajmniej do 2021 r.;
. beneficjentami programu były małżeństwa, w wieku do 35

Efektywność i adekwatność rozwiązań:

W ramach programu udzielono 192 155 kredytów
preferencyjnych na kwotę 34 961,6 mln zł. Dominowały
transakcje zawierane na rynku wtórnym (54,1% liczby kredytów i
45,7% kwoty kredytów). Mieszkania zakupione na rynku
pierwotnym stanowiły 27,1% efektów programu pod względem
liczby kredytów i 33,5% pod względem kwoty kredytów, zaś
kredyty na budowę domu jednorodzinnego stanowiły 18,8%
liczby kredytów i 20,8% kwoty kredytów. Do końca 2015 r. w
ramach programu wypłacono dopłaty do odsetek w kwocie
3 244,5 mln zł. W ramach programu dopłaty będą wypłacane do
2021 r. Szacuje się, że suma wypłat w latach 2016-2021 wyniesie
1 753 mln zł.

W ramach programu finansowano mieszkania i domy o
przeciętnych parametrach cenowych i powierzchniowych, z
zastrzeżeniem, że w latach 2009-2011 okresowo funkcjonowały
wysokie wskaźniki ograniczające limity cen, co spowodowało, że
w ramach programu finansowano również zakup mieszkań i
domów o wysokim standardzie. Większość beneficjentów
programu (ok. 75%) stanowiły osoby do 34 roku życia. Do 2011 r.
z programu mogły skorzystać tylko małżeństwa i osoby samotnie
wychowujące dzieci, dlatego w strukturze beneficjentów
dominują małżeństwa (81,5%) Program nie przewidywał
instrumentów premiujących dzietność. W związku z tym jego

 

lat (decydował wiek młodszego małżonka), osoby samotnie
wychowujące dzieci, bez ograniczenia wieku, bezdzietne
osoby nie będące w związku małżeńskim, w wieku do 35
lat;
. dopłaty mogą być stosowane, jeżeli powierzchnia
użytkowa nie przekraczała 140 m2 w przypadku domu
jednorodzinnego, 75 m2 w przypadku lokalu mieszkalnego,
gdy kredytobiorcą jest małżeństwo lub osoba samotnie
wychowująca dzieci, 50 m2 w przypadku lokalu
mieszkalnego, gdy kredytobiorcą jest bezdzietna osoba
niezamężna; cena zakupu lub koszty budowy inwestycji
finansowanej kredytem preferencyjnym nie przekraczały
określonego w ustawie limitu.

wpływ na poprawę statystyk demograficznych jest ograniczony, z
zastrzeżeniem, że w każdych okolicznościach zakup lub budowa
samodzielnego lokalu/domu ułatwia podejmowanie decyzji o
założeniu i rozwoju rodziny.

Ze względu na ograniczenie, że kredyt mógł być zaciągnięty tylko
w walucie polskiej, program „Rodzina na swoim" dawał
alternatywę dla popularnych w okresie jego funkcjonowania
kredytów zaciąganych w innych walutach (głownie we frankach
szwajcarskich). Można więc założyć, że jego funkcjonowanie
znacznie ograniczyło liczbę osób, które zaciągnęły kredyty
walutowe i które obecnie znajdują się w „pułapce zadłużenia"
spowodowanej gwałtownym wzrostem kursów walutowych od
2008 r.

Zwrot części wydatków poniesionych w związku z budową własnego domu lub mieszkania

Podstawa prawna:

ustawa z dnia 27 września 2013 r. o pomocy państwa w nabyciu
pierwszego mieszkania przez młodych ludzi (Dz. U. z 2015 r. poz.
1865).

Zasady realizacji:

. grupa docelowa: małżeństwa i osoby w wieku do 35 lat (w
przypadku małżeństw liczy się wiek młodszego małżonka)
budujące na własny rachunek pierwszy dom jednorodzinny
lub lokal mieszkalny; rodziny wychowujące przynajmniej
troje dzieci (bez ograniczeń wiekowych i ograniczeń
dotyczących własności mieszkania);
. forma wsparcia: zwrot części wydatków poniesionych na
zakup materiałów budowlanych;
. wysokość wsparcia: ustalana w zależności od kosztów
budownictwa mieszkaniowego (obecnie maksymalnie ok.
33 tys. zł);
. przedmiot wsparcia: budowa domu jednorodzinnego,
nadbudowa/rozbudowa budynku na cele mieszkalne lub
przebudowa budynku niemieszkalnego na cele
mieszkaniowe. Lokale mieszkalne o powierzchni do 75 m2 i
domy jednorodzinne o powierzchni do 100 m2, z
możliwością zwiększenia powierzchni o 10 m2 w przypadku
rodzin z przynajmniej 3 dzieci;
. tryb ubiegania się o wsparcie: wnioski o zwrot wydatków
składa się w urzędzie skarbowym w roku, w którym
zgodnie z prawem miało miejsce przystąpienie do
użytkowania wybudowanego domu lub lokalu.

Efektywność i adekwatność rozwiązań:

Ze względu na konstrukcję programu (zwrot wypłacany w roku
przystąpienia do użytkowania) oraz cykl inwestycyjno-budowlany,
efekty programu pojawią się z 2-3 letnim opóźnieniem.
Przewiduje się, że zwroty w większej wysokości będą wypłacane
począwszy od 2016 r.

Instrument z założenia jest adresowany do osób, które posiadają
środki na budowę własnego domu jednorodzinnego. Można wiec
założyć, że nie realizuje w tym zakresie celów związanych z
zapewnieniem tanich mieszkań na wynajem osobom o niskich i
przeciętnych dochodach. Z drugiej strony, szczególnie na
obszarach wiejskich budowa własnego domu jednorodzinnego
jest jedynym sposobem zapewnienia sobie samodzielnego
miejsca do mieszkania.

Do końca 2015 r. wypłacono 107 zwrotów na kwotę 689,9 tys. zł.

Program dopłat do oprocentowania kredytów powodziowych udzielonych na usuwanie skutków powodzi

Podstawa prawna:

ustawa z dnia 8 lipca 1999 r. o dopłatach do oprocentowania
kredytów bankowych udzielonych na usuwanie skutków powodzi
(Dz. U. Nr 62, poz. 690, z późn. zm.).

Zasady realizacji:

. cel: pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych
osobom dotkniętym skutkami klęsk żywiołowych
(w tym: powodzie, osuwiska ziemne, huragany);
. program przewiduje stosowanie dopłat do

Efektywność i adekwatność rozwiązań:

Program ma charakter interwencyjny.

Od początku funkcjonowania programu dopłat do końca 2015 r.
wydatki budżetu państwa wyniosły łącznie 39 mln zł. Największe
zainteresowanie kredytami na usuwanie powodzi nastąpiło w
roku 1999 oraz 2001. Kredyty wtedy udzielone zostały już
spłacone. Obecnie czynne kredyty udzielane były głównie w
związku ze szkodami jakie wyrządziła powódź w roku 2010, spłata
tych kredytów powinna się zakończyć w roku 2022. W 2015 r.
wydatki z budżetu państwa na realizację programu dopłat
wyniosły 0,1 mln zł, natomiast liczba kredytów powodziowych

 

oprocentowania kredytów preferencyjnych zaciąganych
przez: (a) właścicieli i zarządców lokali mieszkalnych,
budynków mieszkalnych oraz obiektów infrastruktury
technicznej towarzyszącej budownictwu
mieszkaniowemu m.in. na remont lokalu, remont lub
odtworzenie budynku mieszkalnego lub jego części,
remont lub odtworzenie obiektu infrastruktury
technicznej, zakup lokalu/budynku mieszkalnego
lub odtworzenie w innym miejscu oraz (b) gminy na
budowę lub zakup mieszkań komunalnych dla osób
dotkniętych skutkami klęsk żywiołowych, w tym
powodzi, huraganów, osuwisk;
. kredyt powodziowy udzielany jest przez Bank
Gospodarstwa Krajowego i banki współpracujące przy
obsłudze programu (obecnie: PKO BP S.A., Bank Polskiej
Spółdzielczości S.A., SGB-Bank S.A.) nie później niż w
ciągu 24 miesięcy od miesiąca, w którym powstała
szkoda. Po udzieleniu danego kredytu dopłaty
do oprocentowania przekazywane są przez kolejne
10 lat, z możliwością przedłużenia do 24 miesięcy
(w przypadku wykorzystania 2-letniej karencji w spłacie
kapitału). Wysokość kredytów jest zróżnicowana;
. pomocą państwa są dopłaty do oprocentowania
kredytu powodziowego pokrywające różnicę między
odsetkami naliczonymi przez bank według stopy
procentowej nieprzekraczającej określonej w art. 5 ust.
1 pkt 3 ustawy (maksymalnie 1,1 stopy redyskontowej),
a odsetkami płaconymi przez kredytobiorcę
w wysokości 2% w stosunku rocznym (art. 5 ust. 3).

objętych dopłatami na koniec roku wyniosła 836 szt.

Refundacja z budżetu państwa premii gwarancyjnych dot. likwidowanych książeczek mieszkaniowych
(rządowy program dot. zobowiązań historycznych z okresu PRL)

Podstawa prawna:

ustawa z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie
niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii
gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii
gwarancyjnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 763 z późn. zm.).

Zasady realizacji:

. premia gwarancyjna wypłacana jest przez bank
posiadaczom książeczek mieszkaniowych wystawionych do
dnia 23 października 1990 roku;
. o premię gwarancyjną może ubiegać się właściciel
książeczki mieszkaniowej, który na podstawie art. 3 ust. 1
ww. ustawy dokona wydatków (przynajmniej częściowych)
na realizację określonych w ustawie w formie katalogu
inwestycji, własnych potrzeb mieszkaniowych;
. premię gwarancyjną wypłacają banki ze środków
budżetu państwa w trybie określonym przepisami
ustawy o pomocy państwa (...) oraz trójstronnych umów
z bankami: PKO BP S.A., BPS S.A., SGB S.A. BGŻ BNP
Paribas S.A. ;
. Minister Infrastruktury i Budownictwa dokonuje
refundacji wypłaconych premii gwarancyjnych ze
środków budżetu państwa;
. największą liczbę książeczek mieszkaniowych -
mierzonych liczbą czynnych rachunków, obsługuje Bank

Efektywność i adekwatność rozwiązań:

W latach 2011-2015 na refundację bankom wypłaconych premii
gwarancyjnych wydatkowano z budżetu państwa kwotę w
wysokości 1 822,3 mln zł, zlikwidowanych zostało 173,2 tys.
książeczek mieszkaniowych z wypłaconą premią gwarancyjną.
Średnia wysokość premii w tym okresie wyniosła 10.095 zł.
W tym okresie zaobserwowano systematyczny spadek wydatków
na ten cel oraz średniej premii gwarancyjnej.

Aktualne przepisy umożliwiają uzyskanie premii gwarancyjnej
m.in. z tytułu wszelkich form odpłatnego nabycia domu lub
lokalu, w tym także od osób fizycznych. W wyniku nowelizacji
ustawy z 2008 r. (zainicjowanej w 2007 r.), właściciele książeczek
mieszkaniowych mogą uzyskać premię gwarancyjną m.in.
przypadku remontu domu lub mieszkania polegającego na
wymianie okien, instalacji gazowej lub instalacji elektrycznej, ale
również z tytułu wpłaty na fundusz remontowy wspólnoty lub
spółdzielni mieszkaniowej, dokonania spłaty tzw. starego kredytu
mieszkaniowego w spółdzielni, oraz mogą wykorzystać
zgromadzone na książeczce środki wraz z premią gwarancyjną
jako wkład własny związany z kredytem mieszkaniowym.
Poszerzeniu zakresu inwestycji uprawniających do uzyskania
premii gwarancyjnej o ograniczone w swym zakresie
przedsięwzięcia stworzyło realną szansę wykorzystania
zgromadzonych oszczędności tym właścicielom książeczek,
których potrzeby mieszkaniowe - po wieloletnim okresie od

 

PKO BP S.A. - 1.102,5 tys. szt. (wg. stanu na dzień 31
grudnia 2015 r.)

rozpoczęcia systematycznego oszczędzania - były już w jakiejś
formie zaspokojone.

W latach 2011-2015 obserwowany dalszy spadek liczby
likwidowanych książeczek z prawem do premii wynika z coraz
mniejszej liczby właścicieli książeczek mieszkaniowych, którzy
mają możliwości finansowe realizacji tzw. dużych przedsięwzięć
mieszkaniowych uprawniających do premii gwarancyjnej (jak
budowa domu lub zakup mieszkania). Jednocześnie zwiększa się
liczba właścicieli książeczek mieszkaniowych realizujących tytuły
tzw. remontowe (wymiana okien, wpłaty na fundusz remontowy),
wymagających relatywnie niższych wydatków na cele
mieszkaniowe.

 

Nie pominięto także kwestii pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych - dot. tzw. starych kredytów
mieszkaniowych zaciągniętych przez spółdzielnie mieszkaniowe

Podstawa prawna:

. ustawa z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w
spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu
premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom
wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz. U. z 2013 r. ,
poz. 763 z późn. zm).

Zasady realizacji:

. program pomocy kredytobiorcom ma na celu
niedopuszczenie do kumulowania się zobowiązań
kredytobiorców wobec banku. Należne odsetki od
zadłużenia bankowego są przejściowo wykupywane
ze środków budżetu państwa;
. formy pomocy państwa dla kredytobiorców to (a)
przejściowe wykupienie ze środków budżetu państwa
odsetek od kredytów mieszkaniowych, (b) umorzenie
części zadłużenia kredytobiorców z tytułu
przejściowego wykupienia odsetek od kredytów
mieszkaniowych, pod warunkiem dokonania spłaty
zadłużenia na zasadach wynikających z art. 10 ust. 1,
art. 10a i art. 11 ust. 6 ustawy, (c) wykupienie ze
środków budżetu państwa części zadłużenia
kredytobiorców z tytułu odsetek skapitalizowanych;
. minister właściwy ds. budownictwa, planowania
i zagospodarowania przestrzennego oraz
mieszkalnictwa, na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy,
zawarł trójstronne umowy z bankami: PKO BP S.A., BPS
S.A., SGB S.A. BGŻ BNP Paribas S.A., BZ WBK S.A. oraz
Pekao S.A. dla rozliczeń z tytułu realizacji ww. form
pomocy oraz przysługującego wynagrodzenia.

Efektywność i adekwatność rozwiązań:

Po 19 latach funkcjonowania ustawy o pomocy państwa liczba
lokali objętych pomocą ze strony budżetu państwa zmalała z
296.629 do 53.440 (stan na koniec III kw. 2015 r.).

W ostatnich latach rząd nie podejmował istotnych działań
zwiększających pomoc dla spłacających kredyty,
koncentrując się na bieżącej obsłudze tego programu.
Ustawa z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o
pomocy państwa (...) (Dz. U. 2012, poz. 1413) przedłużyła
co prawda do końca 2017 r. (wcześniej do końca 2012 r.)
okres obowiązywania przepisów umożliwiających
kredytobiorcom wcześniejszą jednorazową spłatę całości
zadłużenia na preferencyjnych warunkach (spłata
zadłużenia na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 5, art. 11 ust. 6 i
art. 11b ustawy o pomocy państwa), ale - z uwagi na
zbliżający się okres pozwalający ustawowo skorzystać z
preferencyjnych umorzeń (poniżej) - jest to obecnie
rozwiązanie stosunkowo rzadko wykorzystywane.

Zgodnie z ustawą z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa
w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii
gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii
gwarancyjnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 763), większość
kredytobiorców spłacających zadłużenie w ramach tzw. „starego
portfela" kredytów udzielanych spółdzielniom mieszkaniowym,
po spełnieniu warunków systematycznej, terminowej spłaty przez
okres 20 lat, nabędzie uprawnienie do wniosku o umorzenie w
ciężar budżetu państwa pozostałego po tym okresie zadłużenia
wobec banku z tytułu skapitalizowanych odsetek od kredytu oraz
zadłużenia wobec budżetu państwa z tytułu przejściowego
wykupienia odsetek od kredytu. W przypadku większości
kredytobiorców objętych pomocą państwa okres 20-letniej
obsługi zobowiązań kredytowych upłynąć może z końcem 2017 r.
W tym okresie umorzeniem zostanie objętych ok. 800 spółdzielni
mieszkaniowych, co stanowi ponad 40 tys. lokali. Szacowana
wstępnie wysokość zadłużenia z tytułu przejściowego wykupienia
odsetek od kredytu ze środków budżetu państwa może wynieść
ok. 3 mld zł. (które zostanie umorzone), a z tytułu
skapitalizowanych odsetek od kredytu ok. 400 mln zł. (do
wykupienia ze środków budżetu państwa).

Na tym tle przedstawiono CELE I PRIORYTETY PROGRAMU, które omówione zostana w cz. II niniejszego opracowania.